Indicadores de evaluación presupuestaria. Caso de estudio
unidad municipal comunales Cienfuegos
Budget evaluation indicators. Communal municipal unit case
study Cienfuegos
MSc. Milagros de la Caridad Mata Varela
1
mmatavarela@gmail.com
MSc. Johana Meza Salvatierra
1
ing_johanna_meza@hotmail.com
MSc. Odalys del Carmen Toledo Rodríguez
1
odaca1964@gmail.com
Recibido: 1/12/2017, Aceptado: 1/02/2018
RESUMEN
La investigación tiene como objetivo evaluar el proceso presupuestario a partir de un
conjunto de indicadores y un índice integral. Se presenta el estado del arte
relacionado con la conceptualización del proceso presupuestario, así como sus
principales regularidades y particularidades, unido al empleo de ocho indicadores y un
índice integral que posibilitan el análisis, seguimiento y evaluación del proceso,
soportados en una estructura metodológica desarrollada y debidamente validada,
posteriormente se demuestra su viabilidad en la Unidad Presupuestada Municipal
Comunales Cienfuegos. Se utilizaron métodos teóricos y empíricos; unido a la
revisión documental y el empleo de herramientas de agregación para las valuaciones
y matemáticos como el método de valores límites. Todos permitieron concluir sobre
la existencia de servicios generadores de ingresos, que posibilitan la redistribución
del presupuesto notificado, unido a la evaluación de mínima integralidad del proceso
en la unidad objeto de estudio.
Palabras clave: evaluación, integralidad, presupuesto, proceso
ABSTRACT
The objective of this research is to evaluate the budget process based on a set of
indicators and a comprehensive index. It presents the state of the art related to the
conceptualization of the budget process, as well as, its main regularities and
particularities, together with the use of eight indicators and an integral index that enables
1
Docente de la Universidad Metropolitana del Ecuador
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http://cienciaytecnologia.uteg.edu.ec
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the analysis, monitoring and evaluation of the process, supported by a developed
and validated methodological structure, later its viability is demonstrated in the
Municipal Budget Unit Cienfuegos. Theoretical and empirical methods were used;
together with the documentary review and the use of aggregation tools for valuations
and mathematics as the limit value method. All of them allowed us to conclude on
the existence of income generating services, which make possible the redistribution
of the notified budget, together with the evaluation of minimum integrality of the
process in the unit under study.
Keywords: evaluation, integrality, budget, process
Introducción
Según Arellano (2006), la política fiscal es la más política de las políticas económicas,
involucra la capacidad de disciplinarse ante necesidades múltiples y numerosos
beneficiarios y grupos de interés cuando se cuenta con recursos limitados, es el mejor
exponente de la capacidad de gobernabilidad de un sistema económico social, además
de ser un instrumento de política macroeconómica. La necesidad de orientar el
funcionamiento del sector público hacia la obtención eficiente de resultados para
Granados, Larraín y Rodríguez (2013), implica revisar las prácticas en un sinnúmero
de países, tanto en desarrollo como desarrollados. Estas condiciones demandan
mayor accionar del gobierno, donde las tradicionales tareas de planificación,
presupuesto y evaluación cobran una nueva dimensión, dejando de ser labores
meramente administrativas, internas del gobierno, para transformarse en actividades
estratégicas, y que reflejan la pertinencia y eficiencia de las políticas públicas que
inciden en el bienestar social.
Así, las diferentes fases que conforman el proceso presupuestario tienen que ser
capaces de retroalimentarse entre sí, conformando un todo coherente. Para completar
el proceso, se requiere que exista además evaluación periódica, tanto para monitorear
la ejecución presupuestaria y verificar si la misma refleja adecuadamente lo
planificado, como para determinar si es pertinente revisar lo planificado. En Cuba el
funcionamiento efectivo del gobierno en sus distintos niveles constituye un elemento
importante para garantizar su perfeccionamiento económico, aspecto que se refuerza
con la implementación de los lineamientos de la política económica y social del Partido
y la Revolución, especialmente en lo relacionado con la disminución del gasto público
y de las unidades presupuestadas hasta el número mínimo que garantice el
cumplimiento de las funciones asignadas, con prevalencia de criterios de máximo
ahorro del Presupuesto del Estado para garantizar un servicio eficiente y de calidad:
lineamientos 256, 257 y 258 (PCC, 2016).
Dentro de las disimiles funciones del estado están las referidas a la limpieza y ornato
público, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos urbanos (RSU), entre
otros. Especialmente los RSU constituyen un problema ambiental y de salud a nivel
internacional, que imponen a los gobiernos atención diferenciada. Estas razones unido
a los esfuerzos de los gobiernos locales para mantener las asignaciones
presupuestarias independientemente del nivel de subordinación, justifica evaluar el
desempeño del presupuesto en la Unidad Municipal Comunales Cienfuegos. En este
contexto, el presente trabajo trata de dar respuesta al siguiente cuestionamiento
¿Cómo evaluar integralmente el proceso presupuestario en las unidades del sector
público?, igualmente el objetivo está dirigido a evaluar integralmente el proceso
presupuestario a partir de un conjunto de indicadores y un índice integral en las
unidades del sector público.
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Desarrollo
Se realizó una investigación no experimental, durante los años 2013 al 2015. Se tuvo
en consideración referentes teóricos internacionales y nacionales relacionados con
esta temática, los documentos normativos para la actividad de las unidades
presupuestadas, las metodologías que establecen los contenidos de las fases del
proceso presupuestario, las resoluciones, además de las clases instructivas emitidas
por el Ministerio de Finanzas y Precios de Cuba. Como parte del diagnóstico realizado
fueron revisados los informes correspondientes a acciones de control realizadas a la
liquidación del presupuesto durante los años 2013, 2014 y 2015 en la Dirección
Municipal de Comunales Cienfuegos.
Para evaluar integralmente la actividad presupuestaria, a partir de indicadores por
fase, se consideró seleccionar la metodología de Furniel (2015) por adaptarse a los
requerimientos de la investigación, criterio que se sustenta en: la metodología se
puede aplicar en cualquier unidad presupuestada del país y provee un sistema de
indicadores por fase con un enfoque integral del proceso, en busca de la mejora
continua, que responde a los lineamientos de la política económica y social del Partido
y la Revolución.
Se utilizan ocho indicadores, que están agrupados por las diferentes fases del proceso
presupuestario, y un índice integral, sustentados en un procedimiento metodológico
dado por tres momentos que permite su correcta aplicación. Estos momentos son:
selección del grupo de trabajo, diagnóstico del proceso presupuestario y definición
de los indicadores y el índice integral (Figura 1).
Figura 1. Metodología empleada en la elaboración del procedimiento
Fuente: Tomado de Furniel (2015)
Los indicadores de evaluación por fases del proceso presupuestario y sus fórmulas
de cálculo se relacionan en la Tabla 1.
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Luego es necesario estandarizar los indicadores y construir los índices por fases e
integral. El procedimiento implica la realización de tres pasos: (a) Identificación de
indicadores válidos y de la fuente de información correspondiente; (b) Determinación
de los valores mínimos (Vi) y máximos (Vs), llamados genéricamente valores límites,
para algunos de los indicadores, dígase: cumplimiento de la programación; ejecución
presupuestaria & promedio de trabajadores; cumplimiento del cierre presupuestal y
brecha de ejecución devengado y pagado, a través de la expresión 1; y (c) Cálculo
del índice integral, como resultado del promedio de los índices por fases.
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El resultado de este índice será 0 ≤ Íipp ≤ 1, lo que permite establecer rangos para
evaluar el comportamiento del proceso presupuestario en relación a la integralidad.
Para Medianero (2010) si el índice integral de cualquier proceso y estandarizado tiende
al valor 1, se califica de integral, si se acerca al valor cero entonces es no integral y
si oscila alrededor del 0,5 entonces es considerado medianamente integral, por su
parte las autoras Furniel (2015) y Mata (2016) consideran la incorporación de, dos
nuevos valores en torno a las cifras 0,67 y 0,85 a través de los resultados del Íipp,
los rangos se enuncian a continuación:
• No integral, para valores del Íipp estrictamente menor que 0,5;
• Mínima integralidad, para valores del Íipp en el intervalo [0,5; 0,67[;
• Casi integral, para valores del Íipp en el intervalo [0,67; 0,85[ e;
• Integral, para valores del Íipp mayor e igual que 0,85.
Resultados
En correspondencia con los contenidos abordados, se presentan los resultados para
cada uno de los indicadores por fases y para el periodo de estudio. En la fase de
elaboración el indicador Calidad del anteproyecto en los años 2013 y 2014 es
calificada como buena, donde los resultados se mueven en el intervalo definido entre
el 81 % y el 99 % de lo notificado, sin embargo, en el año 2015 la calidad del
anteproyecto decrece con un valor relativo del 76 % considerado como regular.
Para la fase de aprobación y notificación el presupuesto actualizado se encuentra por
encima del presupuesto notificado, con una tendencia creciente valorada en 1324,40
MCUP, sin embargo, el presupuesto notificado muestra un decrecimiento de 49,9
MCUP. Las modificaciones estuvieron motivadas por la ocurrencia de eventos
epidemiológicos, reparación y mantenimiento de viales de parques, micro parques,
funeraria, cementerios, paradas y locales administrativos. Durante la fase de
ejecución se dejan de ejecutar 247 MCUP y 153,7 MCUP en los años 2013 y 2014
respectivamente, con un 1 % de inejecución a cuenta de la actividad de viales; como
argumentos valorados se presenta la paralización de la actividad fundamental para
trasladar la fuerza ejecutora a otros municipios; en el año 2015 la ejecución
presupuestaria es al 100 % por lo que se considera favorable para el periodo en
estudio (Tabla 2).
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El indicador porciento de ejecución presupuestario en relación con el nivel de
actividad es del 100 %, sin embargo, el mismo se encuentra enmascarado por una
deficiente normación del mismo, que estipula 0.75 kg de basura diaria por habitante
y donde no se ha incluido la generación de RSU del sector cuenta propista y el turismo
en el municipio Cienfuegos (Tabla 3).
Para el caso especial del indicador de ejecución presupuestaria en relación con el
promedio de trabajadores se aprecia una disminución en el promedio de trabajadores
y un aumento en el gasto de personal, con sobrevaloraciones de los subsidios por
encima de lo planificado en 61600 CUP y el procesamiento de 616 certificados
médicos (Tabla 4).
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La ejecución financiera del presupuesto muestra un saldo positivo, crece de forma
relativa de un 97 % hasta 99 %. Se observan gastos por encima de lo notificado en
los tres años de referencia (Tabla 5). El comportamiento sobrevalorado de la
ejecución del gasto corriente respecto a la ejecución financiera de forma sostenida
durante el periodo de estudio está condicionado por dejarse de financiar 378.1 MCUP
quedando comprometidos para el próximo año (Tabla 6).
Los resultados de los indicadores obtenidos a través de la evaluación realizada y
estandarizada posteriormente muestran la mejora sustancial de todos los indicadores
durante el año 2015, solo la calidad del anteproyecto y la brecha de ejecución de lo
devengado y lo pagado disminuye respecto a los años anteriores. De igual manera y
como resultado de la evaluación del presupuesto en la Unidad Municipal Comunales
Cienfuegos (índices), se advierte que el índice de la fase de elaboración es el único
que manifiesta una contracción en el último año respecto a los anteriores, con un
crecimiento sostenido del índice integral durante el periodo de análisis (Figura 2).
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Figura 2. Índices por fases e integral
Por último, toda serie histórica asociada a una variable describe un comportamiento
funcional que posibilita su proyección hacia el futuro, este postulado se aplica
también a los índices por fases, que describen, además, comportamientos
polinomiales de grado dos y lineales creciente y decrecientes según los casos;
especialmente el índice integral experimenta una tendencia creciente, con una
trayectoria polinómica de grado dos para el periodo en estudio (Figura 3).
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Por último, se emite el Informe valorativo que permite identificar causas y condiciones
de las deficiencias detectadas entre las que se encuentran las siguientes:
• Incumplimiento de la Resolución 254/2013 del Ministerio de Finanzas y Precios.
• Deficiente defensa ante el organismo superior de las cifras ante proyectadas.
• Incorrecta planificación en la notificación del presupuesto.
• Carencia de análisis de los costos de los servicios que prestan.
• Falta de actualización de la norma de generación de residuos.
• Escasa visión de los lineamientos de la política económica y social del Partido y la
Revolución.
Teniendo en cuenta los resultados obtenidos se evalúa de mínima integralidad el
proceso presupuestario al alcanzar un indicador general de 0,63, incidiendo en este
resultado las fases de aprobación y notificación y de liquidación y cierre, las que
alcanzan valores puntuales promedio de 0,36 y 0,48 respectivamente. La unidad,
proyectó un presupuesto para los años 2013 al 2015 valorado en 62 810 000,00 CUP,
con una calidad por año de 86 %, 82 % y 72 % respectivamente. En el período
analizado se notifica un presupuesto de 51 024 300,00 CUP, con un decrecimiento
planificado con relación a años anteriores.
Los ingresos proyectados en el año 2014 no cumplen con las indicaciones del
anteproyecto con un valor menor al del año anterior. El presupuesto actualizado para
el periodo fue de 55 583 700,00 CUP, y recibió modificaciones por valor de 4 144
000,00 CUP, condicionado por la ejecución de actividades diversas y dirigidas
fundamentalmente a reparaciones y mantenimientos constructivos, alquiler de
equipos, reparación y mantenimiento de viales, campañas epidemiológicas (cólera y
vectorial), así como acciones para contrarrestar los daños ocasionados por eventos
meteorológicos con el 60 % de las modificaciones efectuadas por este concepto;
todos estos elementos impidieron el cumplimiento de los niveles de actividad en
diferentes servicios programados.
Aun cuando el índice de calidad en la fase de planeación no refleja resultados
alarmantes, se puede aseverar que existen problemas con la planificación
presupuestaria, al aprobarse cifras por debajo de lo proyectado (11 785 700,00 CUP),
sin lugar a dudas las afectaciones se reflejan en servicios sensibles como: limpieza
de calles (-13,1 %), recogida de RSU (-3,4%), ventas de plantas ornamentales (-8,1
%) y la jardinería (-33,8 %), de ellos, los tres últimos generan ingresos promedios de
1 689 709,00 CUP, concluyendo con una ejecución de 55 168 300,00 CUP.
En el análisis realizado a los gastos de estos servicios se comprobó que la florería
asume los gastos del Jardín Gigante que, a pesar de no tener producción planificada,
incurre en gastos por conceptos diversos, dígase, compra de flores a terceros, fuerza
de trabajo, electricidad, agua y otros. La producción durante el periodo de estudio fue
de 285 200 miles de decenas de flores de un plan promedio de 50 600 y se
comercializaron realmente un promedio de 535 000 mil docenas de flores. Las áreas
verdes del municipio Cienfuegos son 4 723 miles de M2, y solo el 36 % del área
disponible es atendida por la unidad presupuestada de comunales.
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Por su parte la recogida de RSU a terceros es un servicio de recién institucionalización
que ha experimentado una mejoría sustancial en cuanto a aseguramiento, número
de clientes, y tarifas para el cobro del servicio que lo ubican en la tercera posición
entre los más lucrativos dentro de la cartera. En el orden de la generación de
utilidades se analizan los ingresos obtenidos con un total de 1 689 709,00 CUP, con
un crecimiento general.
Los servicios más lucrativos dentro de la cartera de negocio de comunales no tienen
hoy tratamiento especial en la distribución del presupuesto del Estado, a pesar de
ser capaces de cubrir con sus ingresos una parte importante de sus gastos,
discrepando en este sentido con el lineamiento No.259 de la política económica y
social del Partido y la Revolución.
Conclusiones
Luego del desarrollo de la investigación y como resultado de la misma se arribó a las
siguientes conclusiones:
A partir de la puesta en práctica de los indicadores y de un índice integral, se evaluó
de forma integral el proceso presupuestario en la Unidad Presupuestada Municipal
Comunales Cienfuegos.
La implementación de los indicadores demuestra la existencia de servicios
generadores de ingresos, que posibilitan una mejor redistribución del presupuesto
notificado en la unidad objeto de estudio.
El proceso presupuestario en la Unidad Presupuestada Municipal Comunales
Cienfuegos es evaluado de mínima integralidad con un valor general promedio de
0,63, incidiendo en este resultado las fases de aprobación y notificación y de
liquidación y cierre.
La evaluación integral del proceso presupuestario, a partir de la aplicación de los
indicadores y el índice integral realizada en la Unidad Presupuestada Municipal
Comunales Cienfuegos, demuestra el cumplimiento de la hipótesis definida y de los
objetivos planteados en la investigación.
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