Modelo de administración tributaria para optimizar la
recaudación de los ingresos del gobierno autónomo
descentralizado del cantón Jipijapa
Tax administration model to optimize the collection of
revenues of the decentralized Jipijapa autonomous
government
MSc, Cantos Figueroa Mariana de Lourdes
1
macafi1@yahoo.com
MSc, Baque Morán Amparo Bienvenida
1
amparo.baque@unesum.edu.ec
MSc, Jaime Baque Miguel Ángel
1
angel.m.86@hotmail.com
MSc, Ayón Ponce Gino Iván
1
ginoayon1@hotmail.com
MSc, Delgado Gutiérrez Zoila Mariana
1
zoila.delgado@unesum.edu.ec
Recibido: 1/04/2018, Aceptado: 1/06/2018
RESUMEN
El presente trabajo de investigación se basó en la problemática de la baja
recaudación de ingresos por concepto de impuestos. La metodología que se utilizó
fueron los métodos de investigación teórica, como el histórico lógico, análisis
documental y el sistémico estructural. Además, el método empírico estuvo basado en
la observación científica, mediante la aplicación de las técnicas de la encuesta,
realizada a los usuarios y entrevistas a los funcionarios del GAD cantonal, Los
resultados obtenidos en todo el proceso investigativo, es la falta de una cultura de
pago de impuestos por parte de la ciudadanía. Deficiente actualización de las
ordenanzas municipales y normas tributarias en la recaudación de ingresos. Desde
este punto de vista obtuvo la propuesta del diseñó un Modelo de Administración que
tiene por finalidad organizar y ejecutar la administración y recaudación de todos los
ingresos tributarios y no tributarios del Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal del Cantón Jipijapa.
Palabras clave: impuestos, tributación, ordenanzas, gestión, administración
1
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http://cienciaytecnologia.uteg.edu.ec
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Cantos, Baque, Jaime, Ayón, Delgado. Modelo de administración
tributaria para optimizar las recaudaciones de los ingresos del
gobierno autónomo descentralizado del cantón Jipijapa
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ABSTRACT
The present research work was based on the problem of low revenue collection due
to taxes. The methodology used was theoretical research methods, such as logical
history, documentary analysis and the structural system. In addition, the empirical
method was based on scientific observation, through the application of survey
techniques, made to users and interviews with officials of the cantonal GAD. The
results obtained throughout the research process, is the lack of a culture of
payment of taxes by the citizens. Poor updating of municipal ordinances and tax
regulations in revenue collection. From this point of view, he obtained the proposal
of designing an Administration Model that aims to organize and execute the
administration and collection of all tax and non-tax revenues of the Municipal
Autonomous Decentralized Government of the Jipijapa Canton.
Keywords: taxes, taxation, ordinances, management, administration
Introducción
La Constitución del Ecuador establece que las Municipalidades son instituciones
autónomas y que actúan por delegación del Estado, cuyo fin supremo es la
realización del bien común de sus habitantes. Por lo tanto, a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados se les plantea el reto de mejorar la capacidad
administrativa y gerencial de sus Municipalidades para que se cumplan a cabalidad
con las funciones que les asignan la Constitución de la República, el Código Orgánico
de Organización Territorial Autonomía y Descentralización.
Acorde con los cambios tecnológicos ocurridos en los últimos tiempos, se ha visto
en la necesidad de adoptar técnicas y métodos recientes que proporcionen un
mejor fundamento de procedimientos catastrales para el estado donde corresponde
determinar las bases generales técnicas y administrativas aplicables, normas, leyes
y reglamentos del territorio nacional ecuatoriano.
En la actualidad se puede afirmar que los tributos se han convertido en el principal
rubro del presupuesto general del estado en el caso de los tributos nacionales y lo
correspondiente a los gobiernos autónomos descentralizados, en este contexto la
Republica de Ecuador ha impulsado la Ley Orgánica de Régimen Municipal COOTAC,
promover la descentralización y autonomía de los gobiernos autónomos.
Desarrollo
El Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) Municipal del Cantón Jipijapa, no
cuenta con un sistema adecuado para la recaudación de ingresos tributarios y no
tributarios, debido a las limitaciones en el funcionamiento del área de tesorería
municipal; además de ello se puede observar que las ordenanzas municipales que
datan desde 1995 a la fecha, no ha sido actualizado. Por ello, es que se diseña un
modelo de administración tributaria acorde los requerimientos de las coyunturas
actuales, el cual contribuye a ser más eficiente en la recaudación de ingresos para
el área de tesorería que en la actualidad es limitado, siendo un problema frecuente
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y de gran magnitud afectando de manera significativa a la municipalidad, ya que sin
estos recursos económicos la institución no puede realizar sus actividades de una
manera idónea, desde este punto de vista el modelo de administración tributaria
reemplaza al área de tesorería y que se constituye en una pieza fundamental para
mejorar los estándares actuales que posee la municipalidad de Jipijapa.
Cabe mencionar, que en el mejor de los casos existiendo una buena recaudación, la
misma se constituiría en una fuente que coadyuvaría a solventar las inversiones del
GAD Municipal, ya que el tema de recaudaciones, a más de ser complejo, es una
labor de perseverancia, sacrificio y continuidad, que exige en determinados
momentos tomar decisiones sumamente drásticas por parte de los funcionarios
involucrados en el mejoramiento y aplicabilidad de la gestión municipal.
Administración tributaria
Los impuestos nacen como un mecanismo de búsqueda de nuevos ingresos. Fueron
implementados por los Estados para financiar la satisfacción de las necesidades
públicas. En este sentido, se puede afirmar que los primeros recursos tributarios
fueron aquellos que el Estado obtuvo mediante el ejercicio de su poder imperio o a
través de costumbres que luego se convirtieron en leyes, en la Roma antigua. El
origen de los tributos se remonta a la era primitiva, cuando los hombres entregaban
ofrendas a los dioses a cambio de algunos beneficios. Posteriormente, desde la
civilización griega, se manejaba el término de la progresividad en el pago de los
impuestos por medio del cual se ajustaban los tributos de acuerdo a las
capacidades de pago de las personas. También se controló su administración y su
clasificación.
Igualmente, en América, culturas indígenas como la Inca, Azteca y Chibcha, pagaban
los tributos de manera justa por medio de un sistema de aportes bien organizado.
En la época del Imperio Romano, el Emperador Constantino extiende los impuestos
a todas las ciudades incorporadas.
En Europa, durante la Edad Media, los tributos los cancelaban los pobladores en
especies a los señores feudales, con los vegetales o animales que crecían en las
pequeñas granjas o aldeas. A principios del siglo pasado los sistemas tributarios,
tanto de los países desarrollados como subdesarrollados, estaban dominados casi
exclusivamente por impuestos sobre el comercio internacional.
Sin embargo, la caída de la demanda internacional de productos primarios durante la
Gran Depresión de los años 30, los altos niveles de concentración de la riqueza y los
esquemas proteccionistas de industrialización por sustitución de importaciones que
se implementaron en varios países de la región obligaron la introducción de
reformas para incrementar el nivel de los recursos fiscales (Cornia, Gómez y
Martorano, 2011).
A comienzos de la década del 80, la “revolución neoliberal de la política fiscal”
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(Jenkins, 1995) implicó un cambio en los objetivos principales que guiaron a la
política tributaria en los años subsiguientes: en detrimento del objetivo
redistributivo, el énfasis del diseño tributario estuvo puesto en la eficiencia, la
equidad horizontal y la adecuación de los ingresos tributarios. Siguiendo fielmente
las recomendaciones en la materia de organismos internacionales como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional, los hacedores de política tributaria en
América Latina promovieron una fuerte reducción en las alícuotas (Lora, 2007), de
los impuestos al comercio internacional (vistos como fuente de ineficiencias en la
producción local y en la asignación internacional de recursos), la introducción del
Impuesto al Valor Agregado, la reducción en los valores y la cantidad de alícuotas
del Impuesto sobre la Renta de personas naturales, la reducción sustancial del
número de tributos vigentes (eliminando la mayoría cuya contribución a la
recaudación era insignificante) y la ampliación de las bases tributarias para mejorar
la equidad horizontal de los sistemas tributarios de la región (Mahon, 2004).
En algunos países de la región, el aumento de la carga tributaria se explica,
además, por factores contingentes como i) el sostenido aumento del precio
internacional de los commodities y minerales entre 2002 y 2009, que ha
incrementado los ingresos fiscales (siendo una parte de ellos de carácter tributario,
según el caso) en aquellos países de la región especializados en la explotación y
comercialización de sus recursos naturales (lo cual se analizará más adelante en
este informe), y ii) un contexto internacional caracterizado por la aceleración en las
tasas de crecimiento económico mundial (sobre todo, de los países emergentes
desde 2002/03), lo cual fue aprovechado por los países de la región a través de
estrategias de apertura comercial y financiera junto con exitosos procesos de
estabilización monetaria, observándose un aumento en la elasticidad tributaria (ex
post) de los países de América Latina (Cornia, Gómez y Martorano, 2011).
Un elemento adicional que permitió que una mayor presión tributaria fuera aceptable
para muchos consistió en el mayor énfasis puesto en los últimos años en el criterio
de “reciprocidad fiscal” (fiscal exchange), a través del cual los gobiernos pueden
aumentar los impuestos si, respetando un pacto fiscal con los ciudadanos (CEPAL,
2010), procuran al mismo tiempo aumentar la cantidad y calidad de los servicios
sociales que brindan a la sociedad (Fjeldstad et al, 2009). Como bien ha señalado
(Bird, 2003): “en un marco democrático (Wickselliano) en el que las decisiones de
gasto y de impuestos se toman conjuntamente… la estructura tributaria existente,
cualquiera que sea, deberá suponerse que ha sido establecida con pleno
conocimiento de sus consecuencias, lo que refleja el consentimiento de la sociedad
en cuanto a que los beneficios de las acciones financiadas por el Estado más que
compensan todos los costos de la tributación”.
Gestión Administrativa
“Se la entiende como se organizan y combinan los recursos de una organización,
con el propósito de cumplir las políticas, objetivos y regulaciones jurídicas, la
gestión comenzó a ser usada como antónimo de administración, inspirando a la
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corriente anglosajona de la nueva gestión pública” (Guerrero, 2001).
“La Carta Magna indica que las instituciones del Estado, sus organismos,
dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en
virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades
que les sean atribuidas en la Constitución y la Ley, tendrán el deber de coordinar
acciones en el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de sus
derechos reconocidos en la Constitución. (Asamblea Nacional, 2008, Constitución
República del Ecuador. Art. 228).
“El Plan Nacional del Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas,
programas y proyectos públicos, la programación y ejecución del presupuesto del
estado; y la inversión y asignación de los recursos públicos su observancia es de
carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores.”
(Senplades, 2017).
Administración Pública es un término de límites imprecisos que comprende el
conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de
gestión del Estado y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de
ámbito regional o local (Diez, 1997).
Por su función, la Administración Pública pone en contacto directo a la ciudadanía
con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.
Se encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los organismos que
están en contacto permanente con el mismo. Por excepción, algunas dependencias
del poder legislativo integran la noción de "Administración Pública" (como las
empresas estatales), a la vez que pueden existir juegos de "Administración General"
en los otros poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.
Cultura tributaria
Brewer y González (2005) plantean que durante mucho tiempo no ha existido en
Ecuador una cultura tributaria, especialmente en el nivel local, lo que es lamentable
para nuestro país, ya que la política fiscal ha sido mal llevada, planteada y
ejecutada a lo largo de muchos períodos de gobiernos. En repuesta a esto se ha
intentado aplicar varias medidas, pero han perdido su efecto por falta de
continuidad en las políticas aplicadas y los cambios efectuados a los planes
económicos por los mismos gobiernos; con ello, sólo se logra un sistema inestable
que no es capaz de asimilar un lineamiento en los sistemas y políticas inicialmente
orientadas hacia un determinado fin. En segundo lugar, por carecer de un
planteamiento orientado a controlar el gasto público, a través del mejoramiento del
sector público y crear a su vez un sistema tributario firme; luego poder lograr la
reactivación económica que tanto se necesita en Ecuador, es por tal motivo que se
propone entonces una gestión municipal para aumentar la recaudación y evitar la
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evasión. Así como también la aplicación de instrumentos que permitan reducir el
déficit fiscal.
Gobierno Autónomo Descentralizado
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados son entidades que tienen autonomía
política, administrativa financiera, los cuales se rigen bajo los principios de
solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación
ciudadana.
Los GADS, son las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los
concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales,
quienes deben regirse a la ley con la finalidad del buen vivir de todo el país. La
Constitución establece que los Gobiernos Autónomos Descentralizados, tienen
autonomía financiera, expresada en el derecho de recibir de manera directa,
predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos que les
corresponden de su participación en el Presupuesto General del Estado, así como en
la capacidad de generar y administrar sus propios recursos de acuerdo a lo
dispuesto en la Constitución y la ley.
Históricamente en nuestro país los gobiernos municipales y provinciales han tenido
poco incentivos para la generación de sus propios recursos puesto que no incorporan
un criterio de esfuerzo fiscal, que les permita generar sus propios recursos. A
continuación, presentamos un estudio realizado por la Gerencia de Asistencia
Técnica del Banco del Estado, que nos muestra la inversión en obras públicas vs el
ingreso de los municipios por recaudación del tributo contribución especial de
mejoras.
Modelo de Administración Tributaria
El nuevo Modelo de Administración Tributaria para el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del Cantón Jipijapa se basa en la creación de un
organismo público descentralizado con autonomía administrativa económica y
financiera denominado Servicio de Administración Tributaria que tendría por
finalidad organizar y ejecutar la administración, fiscalización y recaudación de todos
los ingresos tributarios y no tributarios de la Municipalidad de Jipijapa.
Para su creación se requiere de una Ordenanza Municipal de Creación del Servicio
de Administración Tributaria de la Municipalidad de Jipijapa, y su respectivo
Estatuto el deberá ser aprobado mediante Decreto de Alcaldía.
La aplicación de leyes y normativas, como las ordenanzas municipales constituyen
una acción de servicio a la comunidad, el mismo que genera un crecimiento y
desarrollo sostenido de equilibrio social a otorgar servicios básicos y de desarrollo
medio ambiental a la comunidad. La estabilidad y desarrollo, como las acciones del
buen vivir, son propias del sustento de la comunidad, así el pago de impuestos y
contribuciones establecidas por la ley, son elementos sustenta torios de reinversión
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de dicha estabilidad y desarrollo del buen vivir.
El servicio público contempla el mejoramiento de la calidad de vida de las personas
como lo expresa la Constitución Política del Estado, porque al recuperar valores
económicos para ser invertidos en obras y acciones que beneficie a la comunidad,
ya que de lo planificado se logra mejorar el entorno o medio ambiente, para que la
entidad pueda cumplir las funciones, tales como:
Dotación y mantenimiento de sistema de agua potable y alcantarillado
Construcción, mantenimiento, aseo, embellecimiento, y reglamento del uso de
caminos, calles, parques, plazas y demás espacios públicos
Recolección, procesamiento de los residuos
Dotación del servicio público
Mejoramiento de aulas escolares, espacios deportivos, etc.
Figura 1. Plan Operativo del Modelo de Administración Tributaria
Elaborado: Grupo Investigador
Primera Etapa. - Evaluación, Rotación del personal y Capacitación del personal de
acuerdo a las necesidades del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del
Cantón Jipijapa.
Segunda Etapa. - Implementación de Políticas Institucionales que garanticen las
condiciones necesarias para aplicar estrategias que mejoren la recaudación
tributaria de los Impuestos Prediales.
Tercera Etapa. - Implementación de Estrategias que permitan mejorar la
recaudación tributaria en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del
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Cantón Jipijapa. La propuesta se basa en la aplicación de los pasos que se definen a
continuación.
Figura 2. Diagrama del proceso de cobro
Elaborado: Grupo Investigador
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Figura 3. Actividad de cobro
Elaborado: Grupo Investigador
Metodología
La metodología que se utilizó fueron los métodos de investigación teórica, como el
histórico lógico, análisis documental y el sistémico estructural. Además, el método
empírico estuvo basado en la observación directa.
Estos métodos sirvieron para estudiar integralmente todos y cada uno de los
procesos administrativos y funcionales del Gobierno Autónomo Descentralizado del
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cantón Jipijapa. En base a los métodos se pudo determinar los resultados y hacer la
respectiva interpretación de la realidad de la problemática, mediante la técnica de
la encuesta que se realizó a los ciudadanos contribuyentes donde de extrajo
conclusiones relevantes para comprobar las hipótesis y la entrevista a las
autoridades del Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Jipijapa, resultados
muy valiosos que sirvieron para diseñar la propuesta sobre el Modelo de
Administración Tributaria, cuya finalidad es organizar y ejecutar la administración,
fiscalización y recaudación de todos los ingresos tributarios y no tributarios de la
Municipalidad de Jipijapa.
Resultados
Los resultados son presentados en cuadros y gráficos de la encuesta aplicada a 378
ciudadanos contribuyentes del Cantón Jipijapa.
¿Cumple con sus obligaciones tributarias?
Tabla 1. Obligaciones tributarias
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De acuerdo a los resultados obtenidos se pudo determinar que el 60 % de las
personas encuestadas no cumplen con sus obligaciones tributarias y el 40 % de la
población si cumple con sus respectivas obligaciones tributarias. Desde esta
perspectiva se evidenció que en su mayoría que no están cumpliendo con el pago
de los tributos para cumplir con las necesidades de obras y servicios que va en
beneficios del cantón.
¿Conoce la normativa de recaudación de impuestos en Jipijapa?
Tabla 2. Conocimiento sobre normativa de recaudación
Los siguientes datos arrojados por la encuesta realizada a la ciudadanía
contribuyente si conocen las normativas de recaudación de impuestos en Jipijapa,
nos dicen el 78% de los encuestados que no conocen la normativa de impuestos y
el 22% de los encuestados si conocen la normativa de recaudación. De los
resultados se aprecia que los contribuyentes no tienen conocimientos de las
normativas de recaudación que aplica el Gobierno Autónomo Descentralizado del
cantón Jipijapa. Por lo tanto, es importante una concienciación a la ciudadanía para
que cumplan con sus obligaciones del pago de impuesto que va en beneficios del
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cantón.
¿Está usted de acuerdo con la normativa de recaudación de impuestos en Jipijapa?
Tabla 3. De acuerdo con la normativa de recaudación de impuesto
De los 378 encuestados que se les pregunto si están de acuerdo con la normativa
de recaudación de impuestos en Jipijapa, el 79% no están de acuerdo con la
normativa de recaudación y un 21% se encuentran de acuerdo. Estos resultados
demuestran que la ciudadanía no está aportando con el pago de sus impuestos, por
el desconocimiento de sus obligaciones como ciudadano y como estos tributos
aportan al desarrollo de un cantón o país.
En la entrevista aplicada a las autoridades del Gobierno Autónomo Descentralizado
del cantón de Jipijapa se obtuvo los siguientes resultados.
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¿Conoce las ordenanzas municipales sobre recaudación de ingresos tributarios y no
tributarios?
Las autoridades a pesar del conocimiento de la importancia de recordación
tributaria no conocen las ordenanzas municipales sobre recaudación de ingresos,
salvo el jefe de finanzas y el tesorero, quienes por ser del área si conocen las
ordenanzas.
¿Las ordenanzas municipales sobre recaudación de ingresos tributarios y no
tributarios están actualizadas?
Con esta pregunta se constató por parte de las autoridades que las ordenanzas
municipales sobre recaudación de ingresos no están actualizadas, manifestaron
además que las pocas normas que existen datan del año 1995. Así mismo se
evidenció que la moneda bajo la cual están normados es el sucre, sin embargo, a
partir del año 2000 rige el dólar como moneda nacional.
Conclusiones
A efectos de profundizar los resultados que se presentan del trabajo investigativo, se
hace énfasis a una reflexión sobre los siguientes aspectos:
Con respecto a la normativa existente de recaudación de los contribuyentes del
Departamento Financiero del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del
Cantón de Jipijapa, es preocupante, ya que se encontró que la ordenanza municipal
que contiene el orgánico funcional de la Municipalidad del Cantón de Jipijapa data
del año 1999 y en su artículo N° 28 detalla las funciones y actividades de la
Dirección financiera, con respecto a la administración tributaria señala textualmente
en su enciso 17: “dirigir y ejecutar la administración tributaria municipal, de
conformidad con la ley de Régimen Municipal, las leyes tributarias específicas, las
ordenanzas y demás normas y procedimientos legales y técnicos vigentes sobre la
materia”. Sin embargo, las ordenanzas municipales y las pocas normas que existen
sobre recaudación de ingresos no están actualizados. Este nuevo modelo de
administración tributaria corregirá estos aspectos ya que establecerá una normativa
moderna y ágil.
Con respecto al proceso actual de recaudación de ingresos de los contribuyentes,
los ejecuta el Área de Tesorería Municipal perteneciente a la Dirección Financiera,
cuyas funciones y actividades están contenidas en la ordenanza municipal en el
artículo N° 23, que data del año 1999. Al respecto se considera que es importante
que se elabore los procesos o protocolos de recaudación de ingresos de los
contribuyentes el mismo que deberá ser administrado por el nuevo modelo de
administración tributaria propuesto para la Municipalidad del Cantón de Jipijapa.
La aplicación de los procesos técnicos administrativos está sujeta a la
modernización permanente. La tecnología, la ordenanza legal, la capacitación
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permanente del servidor público es necesaria para fomentar un conglomerado
institucional orientado a cumplir con la misión y visión institucional. Por lo tanto, es
necesario que el ambiente de trabajo sea el adecuado, la infraestructura física del
departamento de tesorería y de toda la institución que debe considerarse en el
mediano plazo como una prioridad institucional.
El Gobierno Municipal tiene la obligatoriedad de aplicar las leyes y procedimientos
normativos de las ordenanzas. Se debe de aplicar el cobro de impuestos, tasas y
contribuciones especiales, para mejorar los ingresos del Gobierno Municipal y sus
actividades en beneficio de la colectividad, con ello se reduce la cartera vencida de
los contribuyentes, por lo que es necesario que la Municipalidad realice
motivaciones publicitarias a la comunidad para que cancelen sus impuestos a
efectos de ir generando conciencia tributaria en sus ciudadanos.
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